I. 문제분석템플릿
1. 이 문제의 배경은 무엇인가요?
문제의 배경은 문제가 벌어지기에 앞서 문제를 구성하고 있는 기본적인 요소들에 대해 이해하는 단계에요. 문제 자체가 가진 특성과 문제를 둘러싼 시대사회적인 배경, 그리고 문제를 다루는 제도에 대한 맥락을 살펴보면 어떤 배경 하에서 문제가 일어났는지에 대한 보다 객관적인 이해가 가능해질 거에요.
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문제의 특성
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시대사회적 배경
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제도적 맥락
2024년 대한민국은 일본에 이어 아시아에서 두 번째로 초고령사회에 진입하였으며, 고령 인구 비중이 전체 인구의 20 %를 상회하는 수준이다. 한국은 고령사회에서 초고령사회로의 전환이 단 7년여 만에 이르러 전 세계에서 가장 빠른 속도로 고령화 되고 있다.
최근 정부는 전례 없는 인구 구조의 변화와 요양원 등 기존 시설위주 노인주거정책의 대안으로, 지역사회 통합돌봄 강화, 돌봄-주거 연계 지원 확대, 노인맞춤돌봄서비스 개편 등을 포함한 노인돌봄 종합정책 패키지를 발표하였다. 이는 우리나라보다 앞서 고령화를 맞아 ‘지역사회 공동체’를 구심점으로 노인돌봄정책을 구상한 서구 및 일본의 “커뮤니티 케어”(community care)” 정책 틀의 핵심적 방향을 반영한 것이다.
초고령사회를 맞아 시설 위주의 노인주거정책에서 탈피하여 지역사회에서 노인의 자율성을 보장할 수 있는 새로운 주거정책의 구체적 모습이 제시되어야 할 때이다.
2. 이 문제를 둘러싼 현장과 인물들은 어떠한가요?
문제를 둘러싼 등장인물들과 그들 간의 관계, 그리고 상황에 대해 살핍니다. 마치 드라마의 인물관계도를 그리듯 문제를 둘러싼 활동주체가 누구였는지, 그리고 그들이 처해 있는 상황이 어떠한지에 대해 살펴보세요. 거기에 기존에 문제를 관리 및 해결해오던 대안은 무엇이었는지까지 분석하면, 문제 자체에 대한 이해가 생겨날 것입니다.
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활동 주체
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활동 상황
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기존 대안
본격적인 커뮤니티케어 도입을 위해 2018년 문재인 정부는 「지역사회 통합돌봄 기본계획」을 발표하고 2019년 4월부터 16개 지자체(시·군·구)를 대상으로 선도사업을 시행하였다. 이 사업은 지역복지의 민관 협력 체계 구축과 지역사회자원 활용을 통해 초고령사회에 대비하고, 노인이 익숙한 지역에서 거주하면서 돌봄·의료·주거 서비스를 통합 제공하려는 시도로 설계되었다.
이후 2024년 3월 돌봄통합지원법(「의료·요양 등 지역 돌봄의 통합지원에 관한 법률」)이 국회를 통과하여 제정되었으며, 본법은 2026년 3월 27일 시행을 앞두고 있다.
본 제도의 핵심은 노인이 기존에 생활을 영위하던 “지역사회” 에서 분리되지 않고 익숙하게 거주하던 “집”에서 돌봄을 제공받는 것이다. 그러나 시범사업 단계에서 고령자의 지역사회 주거 안정화를 위해 설계되었던 실험적 주거책들조차 제정 법령과 하위법령 입안안에 충실하게 규정되지 못해 향후 제도의 안정적 보급 및 안착에 어려움이 따를 것으로 보인다.
이는 본법의 입법과정에서 당사자인 노인과 가족, 지역사회 서비스 제공 기관, 대안적 주거복지정책을 연구하고 제시해 온 학자 및 시민사회 활동가의 목소리가 충분히 반영되지 못한 결과라 할 수 있다.
3. 이 문제는 왜 문제인가요?
문제의 배경과 현장을 이해한 다음에는 본격적으로 사회문제 자체에 대해 살펴봅니다. 문제는 여러 측면으로 정의될 수 있지만 문제를 가장 잘 드러내는 ‘사건’을 통해 포착할 때 보다 구체적으로 포착할 수 있어요. 사건을 중심으로 사건이 벌어진 타임라인을 파악하고, 이로 인한 영향과 결과가 어떠한지. 그리고 무엇보다 이것이 ‘왜 문제인지’에 대해 정리해봅니다.
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문제 타임라인
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문제의 영향 및 결과
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평가기준 (왜 문제인가?)
1.
문제타임라인: 초고령사회 돌봄체계공백으로 대규모 집단시설인 요양원에서 노인 인권 침해 사건이 끊임없이 되풀이 되어 왔음. 이같은 사건은 노인요양원이 개개인의 자율성이 보장되지 않는 ’시설’이라는 점에서 본질적으로 폐쇄성, 획일성, 분절성, 사회적 단절 등의 특성을 갖는 것에서 비롯됨.
-부천의 한 요양원에 대해 언론이 내부 취재한 결과, 거동이 불편한 노인들이 시설 내에서 사실상 격리된 상태에서 생활하는 실태가 느러남(한겨레, “숨 멈춰야 해방되는 곳…기자가 뛰어든 요양원은 ‘감옥’이었다”, 2019. 5. 13.).
-충남 계룡의 한 요양원에서 85세 노인이 침대 난간 줄 등에 묶인 채 휠체어에서 벗어나려다 사고 위험에 노출된 장면이 보도됨(한겨레, “요양원 노인, 침대에 휠체어에 ‘강박’…목숨 잃는 사고까지”, 2024. 10. 2.).
2.
문제의 영향 및 결과: 노인시설내 인권침해사건은 노인 돌봄제도 개혁요구를 확산시킴. 언론 및 시민사회 보고서를 통해 “시설의 한계를 극복하고 지역사회 전환 필요성”이 반복 제기되고, 장애인 탈시설 운동과 결합되어, 노인·장애인 모두 “지역사회 통합돌봄”이라는 새로운 패러다임으로 통합됨. 이에 힘입어 2018년 지역사회 통합돌봄 시범사업, 2024년 돌봄통합지원법 제정 이라는 법제도적 개선이 이루어짐.
3.
평가기준(무엇이 문제인가?): 제도 도입에도 불구하고, 돌봄통합이라는 이름과는 달리 여전히 “의료,보건,복지,주거,요양,돌봄”의 부처간 칸막이(보건복지부,국토교통부,고용노동부)로 혼란가중, 지방 재정및인력 여건 차이로 지역별 서비스 격차 심화, 통합돌봄예산의 구조적 불안정성, 주민시민참여의 한계, 지역자원간 네트워크 부족 문제
Key Question : 내가 연구하고자 하는 문제는 무엇이고 왜 문제인가요?
연구하고자 하는 문제: 초고령화사회 노인거주시설에 대한 대안으로서 커뮤니티케어(Community Care)의 제도적 안착을 위한 노인주거복지 개선 방안 제시
2025년 초고령화된 한국 사회에서 돌봄을 필요로 하는 노인이 생애 마지막 선택할 수 있는 주거형태는 요양원을 비롯한 집단적 “시설” 외에 전무한 실정이다. 독립공간이 확보되지 못하고 일괄적 규율하에 운영되는 집단적 시설체계에서 자율적인 의사에 기한 노인 삶의 영위는 불가능에 가깝다. 고령자가 아닌 제공자 우선의 돌봄/요양서비스 제공, 지역사회/가족과의 교류가 단절된 시설 체제는 배제와 고립만을 되풀이 할 뿐 노인의 존엄성과 인간다운 삶을 보장할 수 없다.
II. 문제분석리서치와 Missing Link
1. 이 문제에 대해 어떤 논의들이 이루어지고 있었나요?
문제분석템플릿을 작성하고 문제분석리서치를 한 내용들에서 여러분이 알게 된 다른 연구자 혹은 자료들의 이야기들을 글로 정리해서 알려주세요. 문제분석템플릿과 문제분석리서치의 참고문헌을 첨부하면 더욱 좋겠죠?
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문제분석리서치
1.
고령자 주거 정책에서 Aging In Place(AIP) 어젠다
-서유진. 도시재생에 있어 Aging in Place 를 위한 고령자 서비스 연구. 2018. PhD Thesis. 서울대학교 대학원.
-김유진, et al. 고령자의 에이징 인 플레이스 (Aging in Place) 를 위한 서비스 지원 주거 모델 개발 연구. 한국보건사회연구, 2019, 39.2: 65-102.
-정소양, et al. 고령자의 지역사회 계속거주 (Aging in Place), 무엇을 어떻게 지원할 것인가?. 국토정책 Brief, 2024, 1-8.
2.
지역사회 통합돌봄 시범사업(2018~2022) 지역별 평가
-이태헌; 정하영. 사회네트워크 분석을 활용한 지역사회 통합돌봄 (Community Care) 관련기관의 협력관계 형성에 관한 연구-부산 북구 지역사회 통합돌봄 선도사업을 사례로. 지역사회연구, 2022, 59-85.
-김주현; 이용재. 지역사회 통합돌봄 선도사업의 성과와 한계: A 지역 사례. 장기요양연구, 2023, 11.1: 31-63.
-김지미. '지역사회 노인통합돌봄시스템'구축의 현황과 과제-일본 가와사키시에서의 대응사례와 한국에의 시사점. 일본문화연구, 2024, 89: 173-200.
-김정태; 이진숙. 지역사회 통합돌봄 정책집행 과정의 전달체계에 관한 질적 사례연구: 대전광역시를 중심으로. 사회적경제와 정책연구, 2025, 15.1: 235-267.
3.
노인커뮤니티케어 주거지유형과 공간 마련의 부동산 쟁점
-남기철. 한국 지역사회통합돌봄 정책과 주거지원: 케어안심주택과 지원주택을 중심으로. 사회과학연구, 2020, 27.3: 158-181.
-박선희; 성유경. 초고령사회 대비 고령자 복지주택 운영 방안. 중점정책연구 현안연구, 2023, 1-103.
-이진아. 일본의 서비스 제공 고령자 주택 사례와 시사점. 한국산학기술학회 논문지, 2024, 25.1: 263-271.
4. 보건복지부와 국토교통부의 협력
-김순양. 지역사회 계속 거주형 노인주거・복지 통합서비스의 연계성 제고 방안. 행정논총, 2025, 63.2: 1-44.
2. 문제분석 리서치를 통해 새롭게 알게 된 사실은 무엇인가요?
처음 문제분석템플릿은 뇌피셜로 적었었기 때문에, 문제분석리서치 과정에서 잘못 알았던 부분이 교정되거나 새롭게 알게 된 지식들, 또 새롭게 생긴 질문들이 있었을 거에요. 리서치 이후에 문제를 얼마나 더 이해하게 되었는지 알려주세요.
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문제분석템플릿 업데이트
커뮤니티케어 정책의 핵심은 노인 지역기반 거주(aging in place)를 위해서, 지역민의 자발적인 참여와 지역사회자원의 원활한 발굴,활용,연계 등으로 지역이 이미 보유하고 있는 자원을 노인 개개인의 상황에 맞추어 네트워킹 하는 것이다.
그러나 지역사회 통합돌봄 시범사업 이후 제도 설계 과정에서 지역사회 네트워킹에 관한 종합적 평가와 운영모형제시 등이 부족하였다. 특히 법제정 과정에서 주거가 주요 쟁점으로 다루어지지 못했다. 이는 노령화된 신체적 변화에 맞춘 주택개조의 예산측면 및 공간 마련의 부동산 이슈와 맞물려 노인 특성에 적합한 주택확보의 어려움에 따른 결과로 보인다. 또한 본 제도의 설계에 있어서는 보건복지부와 국토교통부의 긴밀한 협력이 요구되나 우리나라의 경우 부처간 칸막이로 협업의 사례가 축적되지 않아 법제정 및 제도 안착에 어려움이 따를 것으로 보인다.
3. 이 문제에서 연구가 필요한 Missing Link는 어디인가요? 왜 그렇게 생각하나요?
논의들을 문제분석리서치로 살펴보았음에도 문제가 해결되지 않는 이유는 아직 비어있는 Missing Link가 있기 때문이죠. Missing Link야말로 연구를 통해 문제해결에 기여하는 영역이 될 수 있어요. 어느 부분이 그런 Missing Link가 있었는지 설명해주세요.
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Missing Link
1.
지역사회 통합돌봄 시범사업(2018~2022) 종합적 평가 부족
2.
주거지 제공 측면에서 돌봄통합지원법의 한계 분석 필요
3.
우리나라 전체 주거 및 주택정책에서 노인주거/주택 정책이 점하는 메타 연구 부족
Key Question : 이 문제는 어디까지 논의되어 왔고, 해결을 위해 연구되어야 할 질문은 무엇인가요?
초고령사회 대응 및 기존 시설위주 노인주거정책에서 탈피하기 위해 정부 차원에서 커뮤니티케어 제도 도입. 2018년 지역사회 통합돌봄 시범사업을 시작으로, 2024년 돌봄통합지원법 제정, 2026년 전국적 시행을 앞두고 있음.
커뮤니티케어에 대한 연구는 주로 다른 나라의 제도 소개에 머물며 국내 시범사업에 대한 종합적 평가 부족, 전체 주택정책과의 관계에서 노인돌봄주거지에 관한 메타연구 부족, 제도의 실수요자인 노인과 가족, 주거정책관련 전문가들의 의견 미반영으로 지역사회 통합돌봄 제도가 애초에 기대했던 효과를 낼 수 있을 것인지 우려됨.
이에 커뮤니티케어 제도의 지역사회 자원 활용에 기반한 성공적 안착을 위해 지역별 특성을 반영한 주거제도 개선 방안(주거지유형,민관협력 및 부처간 네트워킹,전달체계)제시가 필요
